2003年，重庆市某道路工程建设项目的总包方重庆建工集团与经业主确认的分包方中铁十九局签订分包合同，约定：工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确。
2005年案涉项目工程竣工并于该年底通过验收，2006年初取得建设工程竣工验收备案登记证。
之后，重庆市经开区监察审计局委托重庆西恒招标代理公司对工程进行竣工结算审核并出具了审核报告。
总包方与分包方以上述审核报告为基础进行结算并于2007年底确认分包结算金额为10239万余元。
至一审起诉前，总包方累计已向分包方支付分包工程款9812万余元。
2008年，重庆市审计局以案涉项目业主为被审计单位，对该道路工程竣工决算进行审计并出具审计报告，审定业主单位应核减该工程竣工结算价款1548万余元，其中本案所涉的分包工程应审减816万余元。
其后重庆市审计局作出决定责令业主单位核减该案涉项目工程结算价款1548万余元，并调整有关账目。
业主单位据此向总包方发函，要求其按照重庆市审计局复议结果将审减金额退还业主单位。
总包方已经扣还了部分款项。
2010年9月1日，总包方向重庆一中院起诉称，根据重庆市审计局对案涉项目的审计结论对分包方完成的分包工程的价款应相应审减 816万余元，扣除双方约定的费用，实际分包结算金额应为9487万余元。
总包方在上述审计前已累计向分包方支付工程款9812万余元，多支付了工程款324万余元，故请求分包方立即向总包方返还上述超付的工程款。
分包方辩称重庆市审计局的审计结论对本案双方当事人不具有约束力，双方的结算应以基于审核报告签订的分包结算协议为准。
依据该分包结算协议总包方尚欠分包方工程款 427万余元未支付，因而反诉请求判决总包方支付拖欠的工程款及利息。
【一审和二审法院观点】
一审和二审法院认为，本案双方当事人在合同中约定“最终结算价按业主审计为准”，对于此处的“审计”，结合本项目的实际情况，应当限缩解释为法定审计，而非广义的审核。
而根据审计法和《重庆市国家建设项目审计办法》的规定，案涉工程作为重庆市市级重点建设项目，法定审计主体是重庆市审计局，经开区监审局并不是对案涉工程具有审计管辖权的国家审计机关，经开区监审局委托西恒公司做出的审核报告仅是施工过程中阶段性的审核意见，而非最终的审计结果，双方当事人根据上述审核报告所作的分包结算，也只是双方结算过程中的一个阶段性行为，而非最终结算。
因此，一审和二审法院均认定，本案双方当事人对于分包工程的结算应以重庆市审计局的审计结论为依据，故判令分包方向总包方返还超付的324万余元工程款，至于分包方请求总包方支付剩余工程款427万余元及利息的诉请，法院不予支持。
分包方对判决结果不服，向最高人民法院申请再审。
【最高院观点】
最高院认为，本案的争议焦点为：如何确定总包方与分包方之间结算工程款的依据。
对此，最高院具体认定如下：
国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督，而总包方与分包方之间的工程款结算属于平等民事主体之间的民事法律关系，即使案涉项目依法必须经国家审计机关审计，也不能认定国家审计机关的审计结论可以成为结算的当然依据。
对于案涉工程的结算依据，仍然应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
关于本案分包合同是否约定了将国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题，最高院认为，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式。
本案分包合同中约定最终结算价按业主审计为准，应当理解为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。
从双方当事人的实际履行情况来看，虽然总包方和分包方对于西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议，但在该审核报告上，业主、总包方和分包方均签字盖章表示了对审核结果的认可。
之后，总包方和分包方签订的结算协议，其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。
故最高院认为，以上事实能够形成完整的证据链，证明双方当事人签订的结算协议，属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。
此外，双方当事人对于结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示。
总包方虽主张结算协议仅是双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明，且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协议本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算。
因此，最高院认为结算协议属于合法有效的合同，对双方当事人具有法律拘束力。
基于以上法律认定，最高院撤销了一审和二审法院的判决结果，并判决总包方向分包方支付拖欠的工程款427余万元及相应利息。
【律师评析】
本案例对于施工企业承包政府投资的建设项目时，在合同中如何约定工程结算的依据，防范因工程价款审减带来的损失，非常具有借鉴意义：
根据最高法院的观点，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督，而不管是分包合同还是施工合同的双方当事人之间则属于平等民事主体之间的民事法律关系，因此即使是依法必须进行国家审计的建设项目，国家审计机关的审计结论也并不必然成为工程结算的依据，而应视双方当事人是否已经在合同中做了非常明确的约定。
从这个角度来说，施工企业在承包政府投资的建设项目时，是可以在施工合同中约定国家审计以外的其它审价结果（如发包方的内部审核报告和第三方的审核报告）作为结算依据的。
但从目前的实践情况来看，许多地方性的审计法规都明确了政府投资的建设项目，需以审计作为工程竣工结算的前置条件，如《上海市审计条例》第十四条规定“政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位应当在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据”，《江苏省审计条例》第二十一条规定“审计机关依法决定对建设项目的预算执行和决算进行审计的，应当在审计后方可办理结算手续”。
因此，建筑企业在签订施工合同时，可以结合当地的具体规定，确定适合的工程结算方式和依据。
其次，如施工合同中约定以国家审计机关的审计结果作为工程结算依据的，双方当事人应在合同或补充协议中对于审计主体作出明确的约定，防止由于审计主体不明确造成双方争议，从而引发重复审计并拖延工程款的结算。
此外，施工企业还应当关注该审计主体是否具备相应的审计权限，对于不具备审计权限的审计主体应当确定其是否已得到有权审计机关的授权，以免出现因审计主体不合格导致依据其审计结论进行的工程结算无效的情形。
此外，对于建设工程中存在分包的情形，根据合同的相对性，施工合同中约定以审计结果作为工程结算依据的，如分包合同中并未作出明确约定以审计结果作为分包工程结算依据，则审计结果也不能对分包结算发生当然的效力。
在此种情形下，如果在工程竣工后，总包方已经先根据分包合同的约定与分包方进行了结算，而后经审计又需要对总包工程价款进行审减的，此时已无法再向分包方主张分包工程部分相应的审减价款。
因此，建议作为总包方的施工企业应当在与分包合同中明确约定，审计前的分包工程结算仅作为阶段性的结算，最终结算以审计结果为准，同时预留一定数额的分包工程尾款，如此才可以有效分摊因审计可能带来的工程价款审减的风险。
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